CAPÍTULOS: 1 - Evolução Histórica, 2 - Noções de Seguridade Social, 3 - Estrutura da Seguridade Social, 4 - Regimes Previdenciários, 5 - Competência para o Julgamento das Causas, 6 - Segurados, Beneficiários e Dependentes - RGPS, 7 - Benefícios, 8 - Custeio, 9 - Súmulas
1 - Evolução Histórica
Podemos citar vários eventos de proteção social que despertaram a necessidade da
implantação do sistema supra. Durante os períodos da antiguidade e da Idade Média, como
por exemplo, tivemos a confecção do Código de Hamurabi na Babilônia. Os exemplos são
tambémdo Egito, Grécia e Roma. Não podemos deixar de mencionar que existem registros
históricos na América precolombiana em que, entre as civilizações dos incas, astecas e
maias, se encontraram referências sobre a assistência prestada pelas tribos, a quem dela
necessitava.
1.1 - Uma Visão Global
Segundo a lição Tsutiya (2008, p.3) “a preocupação com a proteção social das pessoas carentes remonta aos primórdios da humanidade. O primeiro sistema de proteção conhecido foi o assistencialismo, que já existia na Antiguidade”. Desde o Código de Hamurabi na Babilônia, do Código de Manu na Índiae da Lei das Doze Tábuas, passando pela era contemporânea, por meio das famosas PoorLaws, inspiradas nas reflexões de Thomas More, na Inglaterra, em 1601.
Ainda com fulcro no que diz respeito às lições do Professor Tsutiya, compreendida na sua inteireza, e não como uma ou outra norma esparsa a respeito do tema, a seguridade social somente teve uma primeira normatização orgânica com a implantação do Plano Beveridge que foi publicado em dezembro de 1942, que além da preocupação com a pensão por idade, encontravam-se dentre as prioridades firmadas por este, o cuidado com as crianças, um efetivo sistema de saúde e o pleno emprego.
Diante disto, por exemplo, é fato público e notório que as aposentadorias integram parte de um sistema em que se pretende a preservação da seguridade social. As primeiras 5 aposentadorias, no sentido como são conhecidas modernamente, segundo o magistrado Sérgio Pinto Martinsem sua obra Direito da Seguridade Social, foram concedidas aos veteranos dos exércitos, nos antigos tempos do Império Romano como forma de agradecimento pelos serviços prestados ao Império supra, eram-lhes concedida uma propriedade, de onde poderiam efetivamente retirar a sua subsistência e a de sua família.
No entanto, ainda com fulcro nas lições do referido mestre, quando se encontrava escassa a possibilidade de se oferecer propriedade, esta era substituída por renda em dinheiro, que subsistia enquanto vivesse o beneficiário. É fato indiscutível que aqui encontramos uma origem bem ampla diante de um conceito mais restrito atualmente fornecido às aposentadorias.
É notório que na idade Média, as corporações artesanais ou de ofício se preocupavam com o bem-estar de seus membros, onde muitas corporações começaram com este objetivo, qual seja, a ajuda mútua em períodos difíceis.Descreve Huberman (1986) que, se qualquer pessoa do dito ofício sofrer de pobreza pela idade ou porque não possa trabalhar, terá 7 dinheiros toda semana, para seu sustento, se for homem de boa reputação.
Trazemos à baila o fato de que a igreja e as instituições religiosas também desempenharam importante papel na evolução da previdência social, no que tange à ajuda médica, educacional e assistencial que as mesmas proporcionavam a indigentes e famílias pobres, pois, viviam sob a égide do princípio da doutrina cristã da caridade e solidariedade.
Também devemos mencionar que existem alguns autores que acreditam que as origens da previdência social estão na Roma e Grécia antigas, em instituições de cunho essencialmente mutualista, ao passo que outros a fazem remontar a períodos da história chinesa.
É certo citar como fonte da previdência as caixas de socorro, de natureza mutualista, que determinadas corporações profissionais da Idade Média mantinham para seus membros, como os seguros de vida semelhantes, feitos principalmente por armadores de navios, a partir do século XVI.
A notícia da preocupação do homem em relação ao infortúnio remonta aos idos de 1344, onde neste mesmo ano pactuou-se a celebração do primeiro contrato de seguro marítimo, posteriormente surgindo a cobertura de riscos a incêndios.
No ano de 1601, na Inglaterra, foi editada a famosa Lei de Amparo aos Pobres “PoorReliefAc”, quede certa feita desvinculou da caridade o auxílio aos necessitados, reconhecendo o Estado a sua obrigação de amparar as pessoas de comprovada necessidade de meios, surgindo, daí, a assistência pública ou social.
Com a Revolução Industrial, já no século XVIII, a demanda por proteção social cresceu, o que levou a Inglaterra a reformar as Leis dos Pobres, em 1832 e 1834. Essa demanda crescente teve como causa a invenção do tear mecânico, máquina a vapor, que levou ao desemprego grande parte da população trabalhadora.
Em 21 de dezembro de 1844, vinte e oito tecelões, entre eles antigos empregados de Robert Owen, fundaram a Cooperativa dos Probos Pioneiros de Rochdale, marcando o inicio do movimento cooperativista em todo o mundo.
Embora a Inglaterra e a França sejam consideradas nações iniciadoras da previdência social, foi na Alemanha, em 1883, que se criou um verdadeiro sistema de seguro social, organizado pelo Estado sob a inspiração do Chanceler Otto Von Bismarck, sob a tríplice contribuição do Estado, dos trabalhadores e das empresas.
O primeiro sistema previdenciário foi introduzido na Alemanha em 1889. Embora a motivação do chanceler Otto von Bismarck fosse conter o ímpeto do incipiente movimento socialista e solidificar apoio ao regime político junto aos trabalhadores urbanos, a idéia de um seguro contra a depreciação acelerada e permanente do capital humano é anterior ao modelo alemão e remete às sociedades de assistência mútua organizadas por guildas na própria Alemanha, antes de Bismarck; ou bancos que forneciam seguro contra invalidez subsidiados pelo Estado, na França de Napoleão III, entre outros exemplos.
Assim, o que distinguia o sistema alemão de mecanismos de proteção predecessores era sua natureza compulsória e contributiva. Benefícios eram pagos a trabalhadores inválidos, ou que sobreviviam além da idade de 70 anos, e custeados através de contribuições compulsórias de firmas e empregados.
A difusão do modelo alemão, contudo, foi lenta, e até 1910 o único país que o adotou foi a Áustria e, mesmo assim, incluindo apenas o seguro contra invalidez. Paralelamente, um sistema alternativo que fornecia renda vitalícia para idosos cuja renda estivesse abaixo de determinado limiar (meanstested), sem base contributiva e, portanto, financiados por impostos gerais, era adotado na Dinamarca em 1891, na Nova Zelândia em 1898 e, em 1908, na Austrália e na Inglaterra.
Nos países europeus as medidas de proteção sob a forma de seguro social foram sendo esposadas, mas nos demais continentes só encontraram eco após a Primeira Guerra Mundial.A primeira constituição do mundo a incluir o seguro social em seu bojo foi a do México, de 1917.
Nos Estados Unidos, durante os anos 1920, estados instituíram pensões previdenciárias meanstestedpara idosos, cuja difusão se acelerou depois da crise de 1929. Contudo, nenhum dos 28 estados que tinham sistema previdenciário em 1934 o fazia na forma bismarckiana, ou seja, não havia fundo de contribuição compulsória que financiasse os benefícios, nem a elegibilidade era condicionada ao nível ou ao número de contribuições.
Já o célere Social Security Act(1935), dos Estados Unidos, foi a expressão que deu origem à hoje tão alada Seguridade Social, isto é, a do amparo generalizado do cidadão contra riscos sociais em geral. Em 1935, o Social Security Act, promulgado pelo presidente Franklin D., previa dois programas que envolviam renda vitalícia: o Old-Age Assistance (OAA), para idosos pobres, sem base contributiva e de natureza puramente assistencial, e o Old-Age Insurance (OAI), este sim um sistema contributivo no estilo alemão e que, com reformas em 1939 e 1958, transformou-se em Old-Age SurvivorsandDisabilityInsurance (OASDI), que os americanos chamam de Social Security. O programa cobre não somente aposentados por idade, mas também adiciona benefícios aos dependentes do aposentado, paga pensão ao viúvo do casal (no caso de falecimento do titular) e seguro contra risco de incapacitação física impeditiva de trabalho.
A próxima etapa evoluciónaria da previdência social a ser analisada surgiu na Inglaterra, em1942, com o famoso "Plano Beveridge". Segundo as lições do ilustre Professor Sérgio Pinto Martins, Sir William Beveridge, Doutor pela Universidade de 7 Oxford e Diretor da London SchoolofEconomics, foi escolhido para reconstrução social inglesa, tendo em visa a guerra pela qual a Europa passava. É na verdade fase da Seguridade Social, porque vai além da previdência social. Foram eleitos cinco "gigantes na estrada da reconstrução", a saber: necessidade, doença, ignorância, carência (desamparo) e desemprego. O Plano foi concebido para atacar as necessidades e prover seguridade diante destas, sem se esquecer, no entanto, que deveria apenas fazer parte de uma política mais global de progresso social. Pretendia uma cobertura "do berço ao túmulo". Para isso, seis princípios foram implantados:
benefícios adequados;
benefícios cujos valores fossem divididos de forma justa;
contribuições em cotas justas;
unificação da responsabilidade administrativa;
acobertamento das necessidades básicas da população;
e classificação das necessidades.
O século XX foi o século da expansão dos sistemas previdenciários e independentemente do grau de desenvolvimento econômico, diversos países do mundo desenvolveram complexos sistemas de proteção social para os seus cidadãos. Em alguns foram desenvolvidos sistemas igualitários e universais, em outros as políticas de bem estar reforçaram diferenças de status e de classe, houve ainda aqueles que se limitaram a prover uma proteção mínima para os setores mais desfavorecidos da sociedade.
Não obstante essa heterogeneidade de modelos, a expansão dos sistemas formais de proteção social parecia ser um fenômeno universal. Nas duas últimas décadas do século, entretanto, a expansão dos sistemas de previdência demonstrou seus primeiros sinais de esgotamento.
No que tange ao Brasil, conforme Martins (2007), emas primeiras manifestações da Previdência Social no Brasil dataram do Império, com a criação de Montepios e Montes de Socorro, em favor dos funcionários públicos e seus dependentes.
A implantação do Seguro Social se deu com o Seguro de Acidentes do Trabalho, com a promulgação da Lei n° 3.724, de 25 de janeiro de 1919, que tratava de indenização aos empregados que sofriam acidentes decorrentes do trabalho.
Porém, o marco inicial da Previdência Social propriamente dita no Brasil, se deu com a Lei Eloy Chaves (que na verdade é um Decreto Legislativo n° 4.682, de 24 de janeiro de 1923), conforme nos ensina o Professor Fábio Zambitte Ibrahim (2007), no livro Direito Previdenciário,foi criada para cada Estrada de Ferro do País uma Caixa de Aposentadoria e Pensões. Os empregados das empresas ferroviárias obtiveram, então, pela primeira vez entre nós, os benefícios da "aposentadoria por invalidez", a "aposentadoria ordinária" (equivalente à denominada "aposentadoria por tempo de contribuição"), a "pensão por morte" e a "assistência médica".
Dessa forma, os acontecimentos mais importantes na evolução histórica da Previdência Social cronologicamente são:
• 1888 - O Decreto n° 9.912-A, de 26 de março de 1888, regulou o direito à aposentadoria dos empregados dos Correios. Fixava em 30 anos de efetivo serviço e idade mínima de 60 anos os requisitos para a aposentadoria.
• A Lei n° 3.397, de 24 de novembro de 1888, criou a Caixa de Socorros em cada uma das Estradas de Ferro do Império.
• 1890 - O Decreto n° 221, de 26 de fevereiro de 1890, instituiu a aposentadoria para os empregados da Estrada de Ferro Central do Brasil, benefício depois ampliado a todos os ferroviários do Estado (Decreto n° 565, de 12 de julho de 1890).
• O Decreto n° 942-A, de 31 de outubro de 1890, criou o Montepio Obrigatório dos Empregados do Ministério da Fazenda.
• 1919 - A Lei n° 3.724, de 15 de janeiro de 1919, tomou compulsório o seguro contra acidentes do trabalho em certas atividades.
• 1923 - A chamada "Lei Eloy Chaves" (na realidade Decreto Legislativo n° 4.682, de 24 de janeiro) determinou a criação de uma Caixa de Aposentadoria e Pensões para os empregados de cada empresa ferroviária: a primeira dela foi instalada no dia 20 de março do mesmo ano (empregados da Great Western do Brasil).
• O Decreto n° 22.872, de 29 de junho, criou o Instituto de Aposentadoria e Pensões dos Marítimos, a primeira instituição brasileira de previdência social de âmbito, com base na atividade genérica da empresa.
• Ainda com a denominação anterior, mas já de acordo com o novo critério, mais racional, foram criadas três CAPs, cada qual abrangendo a mesma categoria profissional em todo território nacional: a dos Aeroviários (Portaria nº 32, de 1° de maio, do Conselho Nacional do Trabalho); a dos Trabalhadores em Trapiches e Armazéns (Decreto n° 24274, de 21 de maio); e a dos Operários Estivadores (Decreto n° 24.275, da mesma data). Também, em 1934, foram criados os IAP's dos Comerciários (Decreto n° 24.272, de 22 de maio) e dos Bancários (Decreto n° 24.015, de 1° de junho).
• 1936 - A Lei n° 367, de 31 de dezembro, criou o IAP dos Industriários, instalado em 3 de janeiro de 1938.
• 1938/1939 - O Decreto no 651, de 26 de agosto de 1938, transformou a CAP dos Trabalhadores em Trapiches e Armazéns no IAP dos Empregados em Transportes e Cargas. O Decreto Lei n° l.355, de 16 de junho, transformou a CAP dos Operários Estivadores no IAP da Estiva A transformação dessas duas CAPs em Institutos foi assinalada como o fim da época das caixas múltiplas, por empresa, cujo excessivo número levou à sua progressiva fusão; porém, só se completou em 1953, com a criação da Caixa Única de Aposentadoria e Pensões dos Ferroviários e Empregados dos Serviços Públicos (Decreto n° 34.586, de 12 de novembro).
• 1945 - O Decreto Lei n° 7.720, de 9 de julho, incorporou o IAP da Estiva ao dos Empregados em Transportes e Cargas. 9
• 1960 - Em 26 de agosto, após atribulada tramitação legislativa, que se estendeu por treze anos, foi promulgada a tão esperada Lei n° 3.807 - Lei Orgânica da Previdência Social (LOPS) brasileira, um dos mais importantes marcos da sua evolução. Menos de um mês depois, o Decreto n° 48.959-A, de 10 de setembro, aprovou o Regulamento Geral da Previdência Social. Como já foi assinalado, a LOPS transformou-se na IAP dos Ferroviários Empregados em Serviços Públicos - a caixa única remanescente - estabeleceu o mesmo plano de benefícios, o mesmo esquema de financiamento e a mesma estrutura administrativa para os seis IAPS que passaram a existir (Instituto de Aposentadoria e Pensões dos Marítimos - IAPM, Instituto de Aposentadoria e Pensões dos Comerciários - IAPC, Instituto de Aposentadoria e Pensões dos Bancários - IAPB, Instituto de Aposentadorias e Pensões dos Industriários - IAPI, Instituto de Aposentadoria e Pensões dos Empregados em Transporte e Cargas - IAPETEC e Instituto de Aposentadoria e Pensões dos Ferroviários e Empregados em Serviços Públicos - IAPFESP), Assinalou, assim, a etapa conhecida como uniformização da previdência social.
• A Lei Orgânica da Previdência Social (n° 3.807, de 26 de agosto) transformou a caixa única remanescente no IAP dos Ferroviários Empregados em Serviços Públicos. Estavam, então, criados os seis Institutos de Aposentadoria e Pensões, de âmbito nacional e com filiação de acordo com a categoria profissional, definida com base na atividade genérica da empresa.
• O Decreto-Lei n°72, de 21 de novembro, reuniu no Instituto Nacional de Previdência Social (INPS) os seis LAPs então existentes. O INPS foi instalado em 02 de janeiro de 1967; extinguiu o Serviço de Assistência Médica Domiciliar e de Urgência e a Superintendência dos Serviços de Reabilitação Profissional da Previdência Social,que também foram absorvidos pelo INPS; e determinou a extinção do Serviço de Alimentação da Previdência Social. Foi provavelmente, a maior e mais complexa reforma administrativa levada a cabo na América Latina, sem interrupção de qualquer serviço.
• A Lei n° 5.316, de 14 de setembro, integrou o Seguro de Acidente do Trabalho na previdência social, fazendo-o desaparecer como ramo à parte, em outra medida de grande alcance doponto de vista da racionalização da previdência social, apesar de ainda incompleta.
• 1972 - A Lei n° 5.859, determinou que os empregados domésticos fossem inscritos, obrigatoriamente, na previdência social.
• 1974 - A Lei n° 6.036, de 1° de maio, desdobrou o Ministério do Trabalho e Previdência Social em dois outros, o do Trabalho e o da Previdência e Assistência Social. Assim, se concretizava a antiga idéia de um ministério específico para previdência social. O idosos e inválidos não contribuintes do sistema passaram a ter direito à renda mensal vitalícia, também conhecida como amparo previdenciário, por força da Lei n° 6.719.
• 1977 - A Lei n° 6.439, de 1° de setembro, instituiu o Sistema Nacional de Previdência e Assistência Social (SINPAS), destinado a integrar as entidades vinculadas ao MPAS. Estruturado com base nas funções a executar e não nas categorias a atender como, até então, o SINPAS passou a concentrar a mesma função numa única entidade específica, independentemente da categoria profissional a atender. Essa Lei criou: o Instituto Nacional de Assistência Médica da Previdência Social (INAMPS), e o Instituto 10 de Administração Financeira da Previdência e Assistência Social (LAPAS); extinguiu: o Fundo de Assistência ao Trabalhador Rural (FUNRURAL) e o Instituto de Previdência e Assistência dos Servidores do Estado (IPASE); alterou, substancialmente, o INPS, transferindo para ele os benefícios (em dinheiro) antes a cargo do FUNRURAL e do IPASE e retirando-lhe a assistência médica e a arrecadação das contribuições; modificou, em parte, as atribuições da Legião Brasileira de Assistência (LBA); criou o Fundo de Previdência e Assistência Social. • Em síntese, integraram o SINPAS, os seguintes órgãos: o INPS, o INAMPS, o LAPAS, a LBA, a FUNABEM, a DATAPREV e a CEME.
• 1990 - Nos termos da Lei n° 8.029, o Decreto n° 99.350, de 27.06.1990, criou o InstitutoNacional do Seguro Social (INSS), mediante fusão do INPS e do IAPAS. Vinculado, de início, ao então MTPS,o INSS tinha a seu cargo, basicamente, a arrecadação das contribuições e a concessão e pagamento dos benefícios da previdência social.
• 1991 - Bem depois de esgotados os prazos estabelecidos, a Lei n° 8.212, e 24 de julho, intitulada Lei Orgânica da Seguridade Social, dispôs sobre a sua organização e instituiu o seu Plano de Custeio. A Lei n° 8.213, da mesma data, dispõe sobre os Planos de Benefíciosda Previdência Social. Essas duas leis foram regulamentadas pelos Decretos nos 611 e 612, respectivamente, em 1992.
• 1992 - A Lei n° 8.490, de 19 de novembro de 1992, desdobrou o MTPS em: Ministério da Previdência Social e Ministério do Trabalho e Administração, este, por sua vez, já alterado para Ministério do Trabalho, apenas.
• 1997 -As leis n ° 8.212/91 e n ° 8.213/91 passaram a ser regulamentadas pelos Decretos 2.173/97 (Regulamento da Organização e do Custeio da Previdência Social) e 2.172/97 (Regulamento dos Benefícios da Previdência Social), respectivamente. • 1998 - Houve a primeira grande alteração da constituição brasileira, referente a Seguridade Social, com a Emenda Constitucional n ° 20 de 16 de dezembro.
• 1999 - Finalmente, considerando o caráter uniformizador que se têm mostrado a legislação previdenciáriabrasileira, publicou-se o Decreto n ° 3.048 de 06 de maio de 1999, aprovando o Regulamento da Previdência Social, englobando custeio e benefícios da Previdência Social. Porém, este decreto já sofreu algumas alterações.
No que tange à evolução da Seguridade Social nas constituições brasileiras, podemos observar:
• 1824 - Inspirada ainda nos ideais de Liberdade, Igualdade e Fraternidade, não foi além do declarado no art.179, item XXXI: "A Constituição também garante os 11 socorros público", enunciado por demais vago para exprimir qualquer garantia de proteção.
• 1891 - Conseqüenteà Proclamação da República, o art. 75, estabelecia que "A aposentadoria só poderá ser dada aos funcionários públicos em caso de invalidez no serviço da Nação", desta forma integralmente custeada pela Nação. É a primeira constituição a conter a expressão "aposentadoria".
• 1934- Apresenta diversas disposições sobre proteção social. O diploma constitucional tratava do trabalhador, para deferir-lhe proteção social, prescrevendo em seu art. 121, § 1°, letra h, "assistência médica e sanitária ao trabalhador e à gestante, assegurando a esta descanso, antes e depois do parto, sem prejuízo do salário e do emprego, a instituição de previdência, mediante contribuição igual à da União, do empregador e do empregado, a favor da velhice, da invalidez, da maternidade e nos casos de acidentes do trabalho ou da morte". Pela primeira vez o texto constitucional inscrevia o amparo social como obrigação do Estado. Mais ainda: como trabalhador, equipara o profissional liberal (art. 123) e ao trabalhador rural se reservou "regulamentação especial"(art. 121, § 4°). A assistência social também mereceu atenção do constituinte, determinando amparo aos desvalidos (art. 138, a), aos infames (art. 138, c) e às famílias com prole numerosa (art. 138, d).Na parte reservada aos funcionários públicos (art. 170), prevê aposentadoria compulsória aos68 anos (art. 170, § 3°), aposentadoria por invalidez de valor integral para quem tivesse (art. 170, § 6°) e aponta princípio segundo o qual os proventos não devem superar os vencimentos (art. 170, § 7°).Segundo Wladimir Novaes Martinez, é a primeira a referir-se expressamente à previdência, apesar de sem o qualificativo "social".
• 1937 - A carta magna consagra o emprego da denominação "seguro social" (em vez de "previdência social"), que perde expressão a partir de 1945. Segundo Wladimir N. Maritnez, uma constituição pobre em matéria de proteção social, um atraso historicamente inexplicável, quando a legislação ordinária estava avançada em relação ao começo do século.
• 1946 - Aparece pela primeira vez a expressão "previdência social", em detrimento de "seguro social". No inciso XVI consagra a fórmula posteriormente empregada na constituição de 1967, referindo-se a "previdência, mediante contribuição da União, do empregador e do empregado, em favor da maternidade e contra as conseqüências da doença, da velhice e da morte". No inciso XVIII alude, em particular, à proteção acidentaria.
• 1967 - O art. 158 da Carta Magna de 1967 é praticamente o mesmo art. 157 da Constituição de 1946. Destaca-se o parágrafo único, onde se fixa a precedência do custeio em relação às prestações. Comparece pela primeira vez o benefício seguro-desemprego (que haveria de ser regulamentado pela Lei n ° 4.923/65, sob o nome de auxílio-desemprego) e como uma prestação previdenciária. Também é assegurada aposentadoria à mulher "aos trinta anos de trabalho, com salário integral" (inciso XX).
• 1988 - Na Constituição em vigor introduziu-se grandes alterações nas áreas da previdência social e programas congêneres. A mais importante delas consistiu em consagrar um capítulo inteiro à seguridade social, formado por três partes: saúde, previdência social e assistência social.
1.1 - Uma Visão Global
Segundo a lição Tsutiya (2008, p.3) “a preocupação com a proteção social das pessoas carentes remonta aos primórdios da humanidade. O primeiro sistema de proteção conhecido foi o assistencialismo, que já existia na Antiguidade”. Desde o Código de Hamurabi na Babilônia, do Código de Manu na Índiae da Lei das Doze Tábuas, passando pela era contemporânea, por meio das famosas PoorLaws, inspiradas nas reflexões de Thomas More, na Inglaterra, em 1601.
Ainda com fulcro no que diz respeito às lições do Professor Tsutiya, compreendida na sua inteireza, e não como uma ou outra norma esparsa a respeito do tema, a seguridade social somente teve uma primeira normatização orgânica com a implantação do Plano Beveridge que foi publicado em dezembro de 1942, que além da preocupação com a pensão por idade, encontravam-se dentre as prioridades firmadas por este, o cuidado com as crianças, um efetivo sistema de saúde e o pleno emprego.
Diante disto, por exemplo, é fato público e notório que as aposentadorias integram parte de um sistema em que se pretende a preservação da seguridade social. As primeiras 5 aposentadorias, no sentido como são conhecidas modernamente, segundo o magistrado Sérgio Pinto Martinsem sua obra Direito da Seguridade Social, foram concedidas aos veteranos dos exércitos, nos antigos tempos do Império Romano como forma de agradecimento pelos serviços prestados ao Império supra, eram-lhes concedida uma propriedade, de onde poderiam efetivamente retirar a sua subsistência e a de sua família.
No entanto, ainda com fulcro nas lições do referido mestre, quando se encontrava escassa a possibilidade de se oferecer propriedade, esta era substituída por renda em dinheiro, que subsistia enquanto vivesse o beneficiário. É fato indiscutível que aqui encontramos uma origem bem ampla diante de um conceito mais restrito atualmente fornecido às aposentadorias.
É notório que na idade Média, as corporações artesanais ou de ofício se preocupavam com o bem-estar de seus membros, onde muitas corporações começaram com este objetivo, qual seja, a ajuda mútua em períodos difíceis.Descreve Huberman (1986) que, se qualquer pessoa do dito ofício sofrer de pobreza pela idade ou porque não possa trabalhar, terá 7 dinheiros toda semana, para seu sustento, se for homem de boa reputação.
Trazemos à baila o fato de que a igreja e as instituições religiosas também desempenharam importante papel na evolução da previdência social, no que tange à ajuda médica, educacional e assistencial que as mesmas proporcionavam a indigentes e famílias pobres, pois, viviam sob a égide do princípio da doutrina cristã da caridade e solidariedade.
Também devemos mencionar que existem alguns autores que acreditam que as origens da previdência social estão na Roma e Grécia antigas, em instituições de cunho essencialmente mutualista, ao passo que outros a fazem remontar a períodos da história chinesa.
É certo citar como fonte da previdência as caixas de socorro, de natureza mutualista, que determinadas corporações profissionais da Idade Média mantinham para seus membros, como os seguros de vida semelhantes, feitos principalmente por armadores de navios, a partir do século XVI.
A notícia da preocupação do homem em relação ao infortúnio remonta aos idos de 1344, onde neste mesmo ano pactuou-se a celebração do primeiro contrato de seguro marítimo, posteriormente surgindo a cobertura de riscos a incêndios.
No ano de 1601, na Inglaterra, foi editada a famosa Lei de Amparo aos Pobres “PoorReliefAc”, quede certa feita desvinculou da caridade o auxílio aos necessitados, reconhecendo o Estado a sua obrigação de amparar as pessoas de comprovada necessidade de meios, surgindo, daí, a assistência pública ou social.
Com a Revolução Industrial, já no século XVIII, a demanda por proteção social cresceu, o que levou a Inglaterra a reformar as Leis dos Pobres, em 1832 e 1834. Essa demanda crescente teve como causa a invenção do tear mecânico, máquina a vapor, que levou ao desemprego grande parte da população trabalhadora.
Em 21 de dezembro de 1844, vinte e oito tecelões, entre eles antigos empregados de Robert Owen, fundaram a Cooperativa dos Probos Pioneiros de Rochdale, marcando o inicio do movimento cooperativista em todo o mundo.
Embora a Inglaterra e a França sejam consideradas nações iniciadoras da previdência social, foi na Alemanha, em 1883, que se criou um verdadeiro sistema de seguro social, organizado pelo Estado sob a inspiração do Chanceler Otto Von Bismarck, sob a tríplice contribuição do Estado, dos trabalhadores e das empresas.
O primeiro sistema previdenciário foi introduzido na Alemanha em 1889. Embora a motivação do chanceler Otto von Bismarck fosse conter o ímpeto do incipiente movimento socialista e solidificar apoio ao regime político junto aos trabalhadores urbanos, a idéia de um seguro contra a depreciação acelerada e permanente do capital humano é anterior ao modelo alemão e remete às sociedades de assistência mútua organizadas por guildas na própria Alemanha, antes de Bismarck; ou bancos que forneciam seguro contra invalidez subsidiados pelo Estado, na França de Napoleão III, entre outros exemplos.
Assim, o que distinguia o sistema alemão de mecanismos de proteção predecessores era sua natureza compulsória e contributiva. Benefícios eram pagos a trabalhadores inválidos, ou que sobreviviam além da idade de 70 anos, e custeados através de contribuições compulsórias de firmas e empregados.
A difusão do modelo alemão, contudo, foi lenta, e até 1910 o único país que o adotou foi a Áustria e, mesmo assim, incluindo apenas o seguro contra invalidez. Paralelamente, um sistema alternativo que fornecia renda vitalícia para idosos cuja renda estivesse abaixo de determinado limiar (meanstested), sem base contributiva e, portanto, financiados por impostos gerais, era adotado na Dinamarca em 1891, na Nova Zelândia em 1898 e, em 1908, na Austrália e na Inglaterra.
Nos países europeus as medidas de proteção sob a forma de seguro social foram sendo esposadas, mas nos demais continentes só encontraram eco após a Primeira Guerra Mundial.A primeira constituição do mundo a incluir o seguro social em seu bojo foi a do México, de 1917.
Nos Estados Unidos, durante os anos 1920, estados instituíram pensões previdenciárias meanstestedpara idosos, cuja difusão se acelerou depois da crise de 1929. Contudo, nenhum dos 28 estados que tinham sistema previdenciário em 1934 o fazia na forma bismarckiana, ou seja, não havia fundo de contribuição compulsória que financiasse os benefícios, nem a elegibilidade era condicionada ao nível ou ao número de contribuições.
Já o célere Social Security Act(1935), dos Estados Unidos, foi a expressão que deu origem à hoje tão alada Seguridade Social, isto é, a do amparo generalizado do cidadão contra riscos sociais em geral. Em 1935, o Social Security Act, promulgado pelo presidente Franklin D., previa dois programas que envolviam renda vitalícia: o Old-Age Assistance (OAA), para idosos pobres, sem base contributiva e de natureza puramente assistencial, e o Old-Age Insurance (OAI), este sim um sistema contributivo no estilo alemão e que, com reformas em 1939 e 1958, transformou-se em Old-Age SurvivorsandDisabilityInsurance (OASDI), que os americanos chamam de Social Security. O programa cobre não somente aposentados por idade, mas também adiciona benefícios aos dependentes do aposentado, paga pensão ao viúvo do casal (no caso de falecimento do titular) e seguro contra risco de incapacitação física impeditiva de trabalho.
A próxima etapa evoluciónaria da previdência social a ser analisada surgiu na Inglaterra, em1942, com o famoso "Plano Beveridge". Segundo as lições do ilustre Professor Sérgio Pinto Martins, Sir William Beveridge, Doutor pela Universidade de 7 Oxford e Diretor da London SchoolofEconomics, foi escolhido para reconstrução social inglesa, tendo em visa a guerra pela qual a Europa passava. É na verdade fase da Seguridade Social, porque vai além da previdência social. Foram eleitos cinco "gigantes na estrada da reconstrução", a saber: necessidade, doença, ignorância, carência (desamparo) e desemprego. O Plano foi concebido para atacar as necessidades e prover seguridade diante destas, sem se esquecer, no entanto, que deveria apenas fazer parte de uma política mais global de progresso social. Pretendia uma cobertura "do berço ao túmulo". Para isso, seis princípios foram implantados:
benefícios adequados;
benefícios cujos valores fossem divididos de forma justa;
contribuições em cotas justas;
unificação da responsabilidade administrativa;
acobertamento das necessidades básicas da população;
e classificação das necessidades.
O século XX foi o século da expansão dos sistemas previdenciários e independentemente do grau de desenvolvimento econômico, diversos países do mundo desenvolveram complexos sistemas de proteção social para os seus cidadãos. Em alguns foram desenvolvidos sistemas igualitários e universais, em outros as políticas de bem estar reforçaram diferenças de status e de classe, houve ainda aqueles que se limitaram a prover uma proteção mínima para os setores mais desfavorecidos da sociedade.
Não obstante essa heterogeneidade de modelos, a expansão dos sistemas formais de proteção social parecia ser um fenômeno universal. Nas duas últimas décadas do século, entretanto, a expansão dos sistemas de previdência demonstrou seus primeiros sinais de esgotamento.
1.2 - Evolução Brasileira da Legislação Previdenciária
No que tange ao Brasil, conforme Martins (2007), emas primeiras manifestações da Previdência Social no Brasil dataram do Império, com a criação de Montepios e Montes de Socorro, em favor dos funcionários públicos e seus dependentes.
A implantação do Seguro Social se deu com o Seguro de Acidentes do Trabalho, com a promulgação da Lei n° 3.724, de 25 de janeiro de 1919, que tratava de indenização aos empregados que sofriam acidentes decorrentes do trabalho.
Porém, o marco inicial da Previdência Social propriamente dita no Brasil, se deu com a Lei Eloy Chaves (que na verdade é um Decreto Legislativo n° 4.682, de 24 de janeiro de 1923), conforme nos ensina o Professor Fábio Zambitte Ibrahim (2007), no livro Direito Previdenciário,foi criada para cada Estrada de Ferro do País uma Caixa de Aposentadoria e Pensões. Os empregados das empresas ferroviárias obtiveram, então, pela primeira vez entre nós, os benefícios da "aposentadoria por invalidez", a "aposentadoria ordinária" (equivalente à denominada "aposentadoria por tempo de contribuição"), a "pensão por morte" e a "assistência médica".
Dessa forma, os acontecimentos mais importantes na evolução histórica da Previdência Social cronologicamente são:
• 1888 - O Decreto n° 9.912-A, de 26 de março de 1888, regulou o direito à aposentadoria dos empregados dos Correios. Fixava em 30 anos de efetivo serviço e idade mínima de 60 anos os requisitos para a aposentadoria.
• A Lei n° 3.397, de 24 de novembro de 1888, criou a Caixa de Socorros em cada uma das Estradas de Ferro do Império.
• 1890 - O Decreto n° 221, de 26 de fevereiro de 1890, instituiu a aposentadoria para os empregados da Estrada de Ferro Central do Brasil, benefício depois ampliado a todos os ferroviários do Estado (Decreto n° 565, de 12 de julho de 1890).
• O Decreto n° 942-A, de 31 de outubro de 1890, criou o Montepio Obrigatório dos Empregados do Ministério da Fazenda.
• 1919 - A Lei n° 3.724, de 15 de janeiro de 1919, tomou compulsório o seguro contra acidentes do trabalho em certas atividades.
• 1923 - A chamada "Lei Eloy Chaves" (na realidade Decreto Legislativo n° 4.682, de 24 de janeiro) determinou a criação de uma Caixa de Aposentadoria e Pensões para os empregados de cada empresa ferroviária: a primeira dela foi instalada no dia 20 de março do mesmo ano (empregados da Great Western do Brasil).
• O Decreto n° 22.872, de 29 de junho, criou o Instituto de Aposentadoria e Pensões dos Marítimos, a primeira instituição brasileira de previdência social de âmbito, com base na atividade genérica da empresa.
• Ainda com a denominação anterior, mas já de acordo com o novo critério, mais racional, foram criadas três CAPs, cada qual abrangendo a mesma categoria profissional em todo território nacional: a dos Aeroviários (Portaria nº 32, de 1° de maio, do Conselho Nacional do Trabalho); a dos Trabalhadores em Trapiches e Armazéns (Decreto n° 24274, de 21 de maio); e a dos Operários Estivadores (Decreto n° 24.275, da mesma data). Também, em 1934, foram criados os IAP's dos Comerciários (Decreto n° 24.272, de 22 de maio) e dos Bancários (Decreto n° 24.015, de 1° de junho).
• 1936 - A Lei n° 367, de 31 de dezembro, criou o IAP dos Industriários, instalado em 3 de janeiro de 1938.
• 1938/1939 - O Decreto no 651, de 26 de agosto de 1938, transformou a CAP dos Trabalhadores em Trapiches e Armazéns no IAP dos Empregados em Transportes e Cargas. O Decreto Lei n° l.355, de 16 de junho, transformou a CAP dos Operários Estivadores no IAP da Estiva A transformação dessas duas CAPs em Institutos foi assinalada como o fim da época das caixas múltiplas, por empresa, cujo excessivo número levou à sua progressiva fusão; porém, só se completou em 1953, com a criação da Caixa Única de Aposentadoria e Pensões dos Ferroviários e Empregados dos Serviços Públicos (Decreto n° 34.586, de 12 de novembro).
• 1945 - O Decreto Lei n° 7.720, de 9 de julho, incorporou o IAP da Estiva ao dos Empregados em Transportes e Cargas. 9
• 1960 - Em 26 de agosto, após atribulada tramitação legislativa, que se estendeu por treze anos, foi promulgada a tão esperada Lei n° 3.807 - Lei Orgânica da Previdência Social (LOPS) brasileira, um dos mais importantes marcos da sua evolução. Menos de um mês depois, o Decreto n° 48.959-A, de 10 de setembro, aprovou o Regulamento Geral da Previdência Social. Como já foi assinalado, a LOPS transformou-se na IAP dos Ferroviários Empregados em Serviços Públicos - a caixa única remanescente - estabeleceu o mesmo plano de benefícios, o mesmo esquema de financiamento e a mesma estrutura administrativa para os seis IAPS que passaram a existir (Instituto de Aposentadoria e Pensões dos Marítimos - IAPM, Instituto de Aposentadoria e Pensões dos Comerciários - IAPC, Instituto de Aposentadoria e Pensões dos Bancários - IAPB, Instituto de Aposentadorias e Pensões dos Industriários - IAPI, Instituto de Aposentadoria e Pensões dos Empregados em Transporte e Cargas - IAPETEC e Instituto de Aposentadoria e Pensões dos Ferroviários e Empregados em Serviços Públicos - IAPFESP), Assinalou, assim, a etapa conhecida como uniformização da previdência social.
• A Lei Orgânica da Previdência Social (n° 3.807, de 26 de agosto) transformou a caixa única remanescente no IAP dos Ferroviários Empregados em Serviços Públicos. Estavam, então, criados os seis Institutos de Aposentadoria e Pensões, de âmbito nacional e com filiação de acordo com a categoria profissional, definida com base na atividade genérica da empresa.
• O Decreto-Lei n°72, de 21 de novembro, reuniu no Instituto Nacional de Previdência Social (INPS) os seis LAPs então existentes. O INPS foi instalado em 02 de janeiro de 1967; extinguiu o Serviço de Assistência Médica Domiciliar e de Urgência e a Superintendência dos Serviços de Reabilitação Profissional da Previdência Social,que também foram absorvidos pelo INPS; e determinou a extinção do Serviço de Alimentação da Previdência Social. Foi provavelmente, a maior e mais complexa reforma administrativa levada a cabo na América Latina, sem interrupção de qualquer serviço.
• A Lei n° 5.316, de 14 de setembro, integrou o Seguro de Acidente do Trabalho na previdência social, fazendo-o desaparecer como ramo à parte, em outra medida de grande alcance doponto de vista da racionalização da previdência social, apesar de ainda incompleta.
• 1972 - A Lei n° 5.859, determinou que os empregados domésticos fossem inscritos, obrigatoriamente, na previdência social.
• 1974 - A Lei n° 6.036, de 1° de maio, desdobrou o Ministério do Trabalho e Previdência Social em dois outros, o do Trabalho e o da Previdência e Assistência Social. Assim, se concretizava a antiga idéia de um ministério específico para previdência social. O idosos e inválidos não contribuintes do sistema passaram a ter direito à renda mensal vitalícia, também conhecida como amparo previdenciário, por força da Lei n° 6.719.
• 1977 - A Lei n° 6.439, de 1° de setembro, instituiu o Sistema Nacional de Previdência e Assistência Social (SINPAS), destinado a integrar as entidades vinculadas ao MPAS. Estruturado com base nas funções a executar e não nas categorias a atender como, até então, o SINPAS passou a concentrar a mesma função numa única entidade específica, independentemente da categoria profissional a atender. Essa Lei criou: o Instituto Nacional de Assistência Médica da Previdência Social (INAMPS), e o Instituto 10 de Administração Financeira da Previdência e Assistência Social (LAPAS); extinguiu: o Fundo de Assistência ao Trabalhador Rural (FUNRURAL) e o Instituto de Previdência e Assistência dos Servidores do Estado (IPASE); alterou, substancialmente, o INPS, transferindo para ele os benefícios (em dinheiro) antes a cargo do FUNRURAL e do IPASE e retirando-lhe a assistência médica e a arrecadação das contribuições; modificou, em parte, as atribuições da Legião Brasileira de Assistência (LBA); criou o Fundo de Previdência e Assistência Social. • Em síntese, integraram o SINPAS, os seguintes órgãos: o INPS, o INAMPS, o LAPAS, a LBA, a FUNABEM, a DATAPREV e a CEME.
• 1990 - Nos termos da Lei n° 8.029, o Decreto n° 99.350, de 27.06.1990, criou o InstitutoNacional do Seguro Social (INSS), mediante fusão do INPS e do IAPAS. Vinculado, de início, ao então MTPS,o INSS tinha a seu cargo, basicamente, a arrecadação das contribuições e a concessão e pagamento dos benefícios da previdência social.
• 1991 - Bem depois de esgotados os prazos estabelecidos, a Lei n° 8.212, e 24 de julho, intitulada Lei Orgânica da Seguridade Social, dispôs sobre a sua organização e instituiu o seu Plano de Custeio. A Lei n° 8.213, da mesma data, dispõe sobre os Planos de Benefíciosda Previdência Social. Essas duas leis foram regulamentadas pelos Decretos nos 611 e 612, respectivamente, em 1992.
• 1992 - A Lei n° 8.490, de 19 de novembro de 1992, desdobrou o MTPS em: Ministério da Previdência Social e Ministério do Trabalho e Administração, este, por sua vez, já alterado para Ministério do Trabalho, apenas.
• 1997 -As leis n ° 8.212/91 e n ° 8.213/91 passaram a ser regulamentadas pelos Decretos 2.173/97 (Regulamento da Organização e do Custeio da Previdência Social) e 2.172/97 (Regulamento dos Benefícios da Previdência Social), respectivamente. • 1998 - Houve a primeira grande alteração da constituição brasileira, referente a Seguridade Social, com a Emenda Constitucional n ° 20 de 16 de dezembro.
• 1999 - Finalmente, considerando o caráter uniformizador que se têm mostrado a legislação previdenciáriabrasileira, publicou-se o Decreto n ° 3.048 de 06 de maio de 1999, aprovando o Regulamento da Previdência Social, englobando custeio e benefícios da Previdência Social. Porém, este decreto já sofreu algumas alterações.
1.3 - A Seguridade Social e as Constituições Brasileiras
No que tange à evolução da Seguridade Social nas constituições brasileiras, podemos observar:
• 1824 - Inspirada ainda nos ideais de Liberdade, Igualdade e Fraternidade, não foi além do declarado no art.179, item XXXI: "A Constituição também garante os 11 socorros público", enunciado por demais vago para exprimir qualquer garantia de proteção.
• 1891 - Conseqüenteà Proclamação da República, o art. 75, estabelecia que "A aposentadoria só poderá ser dada aos funcionários públicos em caso de invalidez no serviço da Nação", desta forma integralmente custeada pela Nação. É a primeira constituição a conter a expressão "aposentadoria".
• 1934- Apresenta diversas disposições sobre proteção social. O diploma constitucional tratava do trabalhador, para deferir-lhe proteção social, prescrevendo em seu art. 121, § 1°, letra h, "assistência médica e sanitária ao trabalhador e à gestante, assegurando a esta descanso, antes e depois do parto, sem prejuízo do salário e do emprego, a instituição de previdência, mediante contribuição igual à da União, do empregador e do empregado, a favor da velhice, da invalidez, da maternidade e nos casos de acidentes do trabalho ou da morte". Pela primeira vez o texto constitucional inscrevia o amparo social como obrigação do Estado. Mais ainda: como trabalhador, equipara o profissional liberal (art. 123) e ao trabalhador rural se reservou "regulamentação especial"(art. 121, § 4°). A assistência social também mereceu atenção do constituinte, determinando amparo aos desvalidos (art. 138, a), aos infames (art. 138, c) e às famílias com prole numerosa (art. 138, d).Na parte reservada aos funcionários públicos (art. 170), prevê aposentadoria compulsória aos68 anos (art. 170, § 3°), aposentadoria por invalidez de valor integral para quem tivesse (art. 170, § 6°) e aponta princípio segundo o qual os proventos não devem superar os vencimentos (art. 170, § 7°).Segundo Wladimir Novaes Martinez, é a primeira a referir-se expressamente à previdência, apesar de sem o qualificativo "social".
• 1937 - A carta magna consagra o emprego da denominação "seguro social" (em vez de "previdência social"), que perde expressão a partir de 1945. Segundo Wladimir N. Maritnez, uma constituição pobre em matéria de proteção social, um atraso historicamente inexplicável, quando a legislação ordinária estava avançada em relação ao começo do século.
• 1946 - Aparece pela primeira vez a expressão "previdência social", em detrimento de "seguro social". No inciso XVI consagra a fórmula posteriormente empregada na constituição de 1967, referindo-se a "previdência, mediante contribuição da União, do empregador e do empregado, em favor da maternidade e contra as conseqüências da doença, da velhice e da morte". No inciso XVIII alude, em particular, à proteção acidentaria.
• 1967 - O art. 158 da Carta Magna de 1967 é praticamente o mesmo art. 157 da Constituição de 1946. Destaca-se o parágrafo único, onde se fixa a precedência do custeio em relação às prestações. Comparece pela primeira vez o benefício seguro-desemprego (que haveria de ser regulamentado pela Lei n ° 4.923/65, sob o nome de auxílio-desemprego) e como uma prestação previdenciária. Também é assegurada aposentadoria à mulher "aos trinta anos de trabalho, com salário integral" (inciso XX).
• 1988 - Na Constituição em vigor introduziu-se grandes alterações nas áreas da previdência social e programas congêneres. A mais importante delas consistiu em consagrar um capítulo inteiro à seguridade social, formado por três partes: saúde, previdência social e assistência social.
Segundo Marcelo L. Tavares, podemos identificar a natureza, destinação e extinção de cada entidade da Seguridade Social da seguinte forma:
Entidade
|
Natureza
|
Destinação
|
Extinção
|
| INPS - Instituto Nacional de Previdência Social | Autarquia | Concessão e manuten ção de prestações pecuniárias | Lei 8.029/90 e Decreto 93.350/90 - fusão com o IAPAS, formando o INSS. |
| IAPAS - Instituto de Administração Financeira e Assistência Social | Autarquia | Arrecadação, fiscalização, cobrança das contribuições e outrosrecursos e administração financeira. | Lei 8.029/90 e Decreto 93.350/90 - fusão com o INPS, formando o INSS. |
| INAMPS – Instituto Nacional de Assistência Médica da Previdência Social | Autarquia | Prestação de Assistência Médica. | Extinto pela Lei 8.689/93 -direitos, obrigações e patrimônio ao Ministério da Saúde (União). |
| L B A - L e g i ã o Brasileira de Assistência | Fundação | Promoçãode Política Social em relação aos menores. | Passou a se denominar Fundação Centro Brasileiro p a r a a In f â n c i a e Adolescência e foi extinta em 1995. |
| FUNABEM FundaçãoNacional do Bem-Estar do Menor | Fundação | Promoçãode Política Social em relação aos menores | Passou a se denominar Fundação Centro Brasileiro p a r a a In f â n c i a e Adolescência e foi extinta em 1995. |
| CEME - Central de Medicamentos | Órgão do MS | Fornecimentode medicamentos | Transformado em empresa pública pela Lei n ° 8.029/90 e extinta em 1997. |
| DATAPREV Empresade Processamento de Dados da Previdência Social | Empresa Pública | Gerência do Sistema de Informática | É e mpr esa p ú blica vinculada ao MPAS. |